市政府关于加快发展养老服务业的实施意见

市政府关于加快发展养老服务业的实施意见

　　锡政发〔2014〕152 号

　　各市（县）和各区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

　　为认真贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35 号）、《省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》（苏政发〔2014〕39 号）等文件精神，结合我市实际，现就加快我市养老服务业发展，提出如下实施意见。

　　一、总体思路及发展目标

　　1.总体思路。深入贯彻落实党的十八大、十八届四中全会精神，充分发挥政府的主导作用和市场配置资源的决定性作用，通过深化改革，创新体制机制，激发社会活力，调动社会力量逐步成为养老服务业发展的主体，统筹养老服务事业及产业的政策举措，不断完善养老服务体系，有效满足日益增长的多样化养老服务需求，努力使养老服务业成为保民生、扩内需、促就业、稳增长、推动经济转型升级的重要力量。

　　2.发展目标。到 2020 年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、信息为辅助，功能完善、设施先进、服务优良、覆盖城乡的养老服务体系；全面完成全国养老服务业综合改革试点任务，养老服务业持续健康发展。

　　——服务体系更加健全。进一步完善居家养老、社区养老、机构养老服务体系。生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援、文教体娱服务覆盖社区全体老人。标准化居家养老服务站点覆盖所有城乡社区。每千名老年人拥有养老床位数 45 张。护理型床位占机构总床位 60%以上。养老护理员岗前培训率达到 100％，持证上岗率达到 95%以上。智慧养老信息服务系统实现城乡互联互通。养老机构医疗卫生服务覆盖率达到 100%。

　　——保障功能更加有力。持续加大对养老服务业的投入，统筹规划各类养老服务资源，促进基本养老服务均衡发展，保障功能更加完善。充分发挥政府、社会、家庭、个人作用，建立面向所有老年人的基本养老服务供给制度、面向城乡各类困难老年人的养老服务补贴制度，确保人人享有基本养老服务。

　　——产业规模显著扩大。推动以老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化教育、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务业全面发展，养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升，从业人员规模不断扩大。培育一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益好的产业集群或知名品牌，全市养老服务业提供 50000 个以上就业岗位。

　　——发展环境不断优化。养老服务准入、退出、监管体系不断完善。政策法规体系、人才培养体系、标准评估体系不断健全。规划、土地、税收、财政、金融、投资、价格等制度措施不断完备。尊老、敬老、爱老、助老的社会氛围不断浓厚。为老志愿服务活动深入开展，志愿者队伍达到 50000 人。

　　——体制机制充满活力。进一步转变政府职能，创新养老公共服务供给方式，加大政策支持和引导力度，激发各类市场主体开展养老服务的积极性，形成市场化、多元化、社会化的养老服务机制，社会力量举办或经营的养老机构床位数占比达到 70%以上。

　　二、主要任务

　　3.制定完善养老服务业发展规划。将养老服务业发展纳入本市经济和社会发展总体规划，列入“十三五”无锡市服务业重点发展领域和市委、市政府推进民生幸福工程的重要内容。修订并实施好《无锡市养老服务设施布局规划》，进一步明确发展目标、发展重点、空间布局、土地供应、设施建设、项目选择、资金投入、政策保障。江阴市、宜兴市要抓紧制定本地养老服务设施布局规划，其他各区要切实做好规划的落实工作。制定“十三五”老龄事业发展规划，将无锡市社会养老服务体系建设列入规划之中。

　　4.大力发展社区居家养老服务。

　　完善深化居家养老服务。加强社区居家养老服务站点建设，完善服务网络，通过网点服务和上门服务等形式，开展“助餐、助洁、助浴、助医、助行、助急”等生活服务，提供文教娱乐、心理关爱、法律援助和安全保护等定制服务，实现服务项目增量、功能增效、范围增大和主体多元。到 2015 年，城乡社区居家养老服务覆盖率达 100%。到 2020 年，标准化城乡社区居家养老服务中心建成率分别达到 80%、50％；政府购买居家养老援助服务老人家庭达 50000 户以上，其中江阴市、宜兴市分别达到 10000户；享受居家养老补贴的老年人占老年人总数的 6％以上；以市（县）、区为单位居家呼叫和应急救援信息网络全面建成。

　　完善创新社区养老服务。加强社区与老年人日常生活密切相关的公共服务设施的规划、建设改造，推进对介助、介护老年人家庭无障碍设施的改造。加强社区养老服务设施与社区服务中心及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，发挥综合效益。整合家政、物业、餐饮、物流、护理等服务资源，利用社会各类便民利民服务网点和社会中介组织参与老年送餐、社区日间照料等服务，形成政府引导扶持、市场广泛参与的服务便捷的社区养老服务供给体系。到 2020 年，形成 3 至 5 家具有一定规模、连锁经营的居家养老知名品牌企业。

　　5.规范提升机构养老服务。

　　发挥公办养老机构兜底保障作用。政府投资举办的公办养老机构要充分发挥兜底、示范作用，重点为城乡“三无”、“五保”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务，在落实行业标准、规范管理水平等方面发挥示范导向作用。公办养老机构建设要实用适用，避免铺张豪华。

　　提升城乡养老机构建设服务水平。完善农村五保供养机构服务保障作用，在保障好供养对象的前提下，逐步向区域性养老服务中心转型。城乡其他公办养老机构要深化服务内涵，拓展服务功能，提升服务水平。鼓励养老机构充分利用现有设施、人员和技术等优势，延伸服务范围，辐射周边社区和老年人家庭，开展日托照料、居家照料等多种服务，满足老年人多样化服务需求。

　　推进公办养老机构改革创新。进一步解放思想，向改革要动力，助推公办养老机构改革。创新政府补贴方式，通过购买服务对困难对象予以补贴。鼓励把主要面向社会经营服务的公办养老服务机构转制成企业或社会组织，完善法人治理结构。调动社会力量参与养老服务业的积极性，鼓励民间资本通过承包、委托管理等方式运行公有产权的养老机构。鼓励各级公办养老机构进行资源整合，在确保兜底保障功能的前提下，稳步推进运行机制改革。到 2020 年公办养老机构占比降到 30％，全面完成改革任务。

　　6.大力支持社会力量举办养老服务业。按照“非禁即入”的原则，鼓励各类社会主体，以独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式举办或经营养老机构、社区居家养老服务机构等为老服务实体。各级政府、部门要进一步降低准入门槛、简化手续、优化政策，引导社会力量参与养老服务体系建设。通过政府购买服务、公益创投等方式，积极引导专业化社会组织、家政和物业等企业，开展各类养老、助老服务。鼓励和支持企业、保险基金、公益慈善基金等投资建设满足不同层次需求的养老服务项目。鼓励包括港、澳、台在内的境外投资者以独资、合资、合作等方式兴办、运营养老服务机构。鼓励社会组织、城乡居民利用自有房产、闲置厂房、商业设施、幼教用房、社区卫生设施及其他可利用的社会资源，依法兴办养老服务机构。到 2020 年，社会力量举办或运营的养老机构床位数占比达到 70％以上。创建 10 家以上市级民办养老服务品牌企业。

　　7.积极发展养老服务产业。将养老服务产业作为扩大内需、拉动消费的经济增长点，纳入现代服务业的范围。对符合条件的养老服务业项目，市现代服务业发展专项引导资金给予支持。支持企业积极开发有市场需求的老年健康、养生、文化、教育、旅游等产业，重点发展老年保健产业和适合老年人、老年家庭、养老机构的信息服务产品。积极引进先进管理理念，吸引各类资本参与养老设施建设和运营，形成一批养老集聚区和特色综合体。江阴市、宜兴市、滨湖区应充分利用山水生态资源优势，规划建设各类养老综合社区；老城区通过结构调整、资源盘活、设施提档，提升养老服务水平。到 2020 年，形成有一定辐射力、具有无锡特色的养老消费市场和养老产业集群。

　　8.全力推进养医融合发展。全面推进养老服务与医疗卫生融合发展，积极构建养老、医护、康复、临终关怀等相互衔接的服务模式，实现老年人在养老机构和医疗卫生机构之间的卫生健康服务便捷对接。

　　完善养老机构医护康复功能。推进配套设置。养老机构可以申请内设医务室、卫生所或引入周边医疗机构设立分支机构。鼓励独立设置。对具有一定规模、有条件的养老机构，可以申请独立设置康复医院、护理院等医疗机构，为老年人提供医疗、康复等多种形式的医疗服务。完善协议合作。对周边医疗资源丰富、自身难以办医的养老机构，可以采取与周边医疗机构签订合作协议的方式，开辟绿色就诊通道，完善合作内容，为入住老年人开展医疗服务。

　　健全医疗保险机制。对养老机构内设医疗机构符合医疗定点条件的，应当优先纳入定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。2014 年要扩大医养结合的康复医院、护理院床位医保定点试点范围，2015 年由市人社局、卫生局、民政局制定操作办法。

　　鼓励卫生支持养老服务。鼓励具有执业医师资格的医生到具备养医融合条件的养老机构开展多点执业。二级以上综合医院应当开设老年病科，增加老年病床数量。鼓励符合条件的医疗机构转型为老年护理院、康复医院，符合养老机构设置条件的可以享受养老机构补贴。鼓励卫生技术人员到养老机构工作。养老机构内设医疗机构卫生技术人员，在资格认定、职称评定等方面，享受与公立医疗机构同等待遇。

　　9.着力加强养老服务人才队伍建设。

　　加强人才培养规划。将养老服务业人才培养纳入无锡职业教育体系和中长期人才发展规划，支持本市高职院校、中等职业院校开设老年服务学科，或采取定向委培的形式，加快培养老年服务管理、保健、护理、康复、营养、社工等专业人才。鼓励引进人才。将养老服务业急需紧缺的高级管理人员、专技人员作为人才引进的重点，符合相关规定的，申报社会事业领军人才并入选的给予每人每月 2000 元津贴，连续发放 5 年。鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。依托高职院校、养老机构和医院建立养老服务实训基地，符合条件的可以纳入高校毕业生就业见习基地，对有关见习人员给予见习补贴。积极引进养老国际人才，开展国际交流和培训。

　　加强护理员培训。继续实施养老护理员职业技能免费培训计划。对取得国家养老护理员高级技师、技师、高级工、中级工、初级工职业资格证书后，在护理岗位连续从业 2 年以上的人员，分别给予每人 10000 元、5000 元、2000 元、1000 元、500 元的一次性补贴。增设居家养老服务公益性岗位，居家养老服务机构招用符合公益性岗位补贴条件的人员，按规定给予补贴。

　　10.建立健全养老服务信用体系。落实《国务院关于印发〈社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）〉的通知》精神，加强养老服务机构信用体系建设，将养老服务信用认证信息纳入全社会信用体系管理网络，建立养老服务机构信用档案，公开为老服务信用信息，增强养老服务组织诚信自律、规范运作、公开透明意识。强化养老机构失信惩戒机制。强化事中、事后监管，加大对违法违规事项的执法查处力度，各类养老服务机构准入、存续、退出机制完善。

　　11.不断提高养老服务信息化水平。健全养老服务综合信息服务平台。充分发挥无锡物联网技术优势，通过整合民政、人口、社保等信息资源，建立市、市（县）区、乡镇（街道）、社区四级互联互通的养老服务信息管理系统。加快无锡“智慧养老”信息服务平台的开发建设。通过整合通讯网络、智能呼叫、互联网等科技手段，发展老年电子商务，建立智慧养老信息平台，完善老年人信息数据库，按照养老服务规范和标准向老年人、家庭、社会组织提供紧急援助、家政、医疗保健、电子商务、服务缴费等服务。2015 年完成“智慧养老服务管理系统”方案设计，2017年投入运营。

　　三、政策措施

　　12.加强养老服务制度顶层设计。

　　加快推进机构养老服务的立法创制。抓紧制定《无锡市养老机构条例》，2015 年报请省人大常委会审议通过。市有关部门要认真组织实施好《条例》，制定实施方案，细化工作措施。

　　积极争取相关政策的先行先试。以国家民政部、发改委确定我市为全国养老服务业综合改革试点地区为契机，积极开展改革试点工作，突破发展瓶颈，在体制机制上有新的创新，在政策制度上有新的举措，在重点难点问题上有新的突破，创造一批有特色的经验和先进做法，出台一批可持续、可复制的政策措施。

　　探索建立老年人长期护理保险制度。积极探索建立符合本市实际、覆盖城乡的老年人长期护理保险制度，通过政府补贴、社会公益慈善组织资助、企业、个人承担、第三方组织运行等方式，从根本上增强老年人接受护理照料的支付能力，探索出一项社会养老服务新的供给制度。2015 年完成长期护理保险计划方案的调研和制定工作，2020 年前全面推广实施。

　　13.落实土地供应政策。

　　落实用地计划。各市（县）、区人民政府要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求。按照到 2015 年、2020 年养老床位占老年人口总数 40‰、45‰的目标，测算建设规模，预留建设用地，按照人均用地不少于 0.2 平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住小区，要按每百户 20 至 30 平方米配套建设社区居家养老服务用房，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。已建成的住宅区按每百户 15 至 20 平方米的标准调剂解决。农村养老服务设施要纳入农村公共服务设施统一规划建设。

　　明确用地政策。社会力量举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或农民集体所有的建设土地。对营利性养老服务机构建设用地，按照国家对经营性用地的规定，可参照工业用地出让价格，依法办理有关用地手续。对社会力量举办的床位数在 200 张、500张和 1000 张以上的养老服务设施，其投资项目可分别列入市（县）区、市和省级服务业重点项目，优先给予用地保障。鼓励将闲置的各类公益设施用地依法调整为公益类养老服务用地。支持农村使用村级建设留用地兴办养老服务机构。严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件进行房地产开发。

　　14.完善财政补贴政策。

　　提高床位建设补助。从 2015 年起，对取得《养老机构设立许可证书》、具有自建产权用房的新建民办非营利性养老机构，每张床位给予不低于 10000 元的一次性补助；对租赁用房的新办民办非营利性养老机构，每张床位给予不低于 5000 元的一次性建设补助；对工商登记并符合《养老机构设立许可办法》规定的新办营利性养老机构，按民办非营利性养老机构补助金额的 50％予以补助。建设补助金额上不封顶。具体补助办法由市民政局会同市财政局制定。

　　提高床位运营补助。从 2015 年起，对达到《无锡市养老机构规范化建设基本标准》的非营利性民办养老机构，按实际入住床位，分别给予全护理、半护理、自理床位每月 180 元、120 元、60 元的日常运营补助。

　　落实居家养老补助。完善居家养老服务机构建设一次性补贴机制。对市区新建的居家养老服务机构给予一次性 6 万元建设补贴；依托养老福利机构等设施举办的居家养老机构，给予一次性3 万元建设补贴。各市（县）、区给予居家养老服务机构每年 3万元运营补贴。支持按照市场化、品牌化、连锁化方式举办的民办居家养老服务实体，符合政策的给予建设和运营补贴。对获得市级以上“现代服务业创新示范企业”，按规定给予奖励。

　　15.增强老年人购买养老服务能力。

　　提高困难老人补助标准。逐步提高政府供养对象保障标准，逐步实现城乡“三无”、“五保”供养标准的统一。加大财政对城乡特困老人、低收入老人和经济困难的失能、半失能老人的救助力度，逐步提高接受基本养老服务的补助标准，扩大政府援助服务对象和范围。福利彩票公益金的 50%以上用于养老服务，体育彩票公益金要为本地区老年人配备健身器材。具体补助办法由市民政局会同市财政局制定。

　　建立商业补充保险制度。鼓励各类养老机构投保各项商业保险，减轻机构运营风险。对养老机构参加“慈福民生”政策性综合责任保险的，所需保费的 70％由市级慈福公益金承担，30％由机构承担。对入住养老机构老人自愿参加人身意外伤害险的，由市级慈福公益金给予 30％保费补贴。到 2015 年，养老机构综合责任保险覆盖所有养老机构，养老机构老年人意外伤害保险覆盖率达到 90％。

　　16.落实税费优惠政策。

　　实施税费减免。对各类养老服务机构提供的育养服务免征营业税；对县级以上人民政府及其所属部门按照国家、省、市规定，资助养老机构的建设和运营补贴，符合国家规定条件的专项用途财政性资金可以作为不征税收入；提供的养老服务适当减免行政事业性收费；用电、用水、用气、用热，按居民生活类价格执行；养老机构安装电话、有线（数字）电视、宽带互联网免收一次性接入费，有线（数字）电视基本收视费按单位终端总数的 10％收取；另外享受国家、省和我市扶持发展服务业的相关税费优惠政策。

　　落实优惠政策。对非营利性养老服务机构，除前述优惠政策外，还享受自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税；经财税部门认定的非营利性组织，取得符合财政部、国家税务总局《关于非营利性组织企业所得税免税收入问题的通知》(财税〔2009〕122 号)规定范围的收入，可以作为免税收入；对企事业单位、社会团体和个人通过公益性社会团体或县级以上人民政府及其部门向非营利性养老服务机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算捐赠方应纳税所得额时按税法规定比例扣除；对非营利性养老服务机构建设，免征相关行政事业性收费；酌情减免供电、供水、供热、燃气、排污等管线配套工程建设费。

　　17.拓展投融资政策。

　　创新投融资渠道。各金融机构应当创新养老服务信贷产品，放宽贷款条件，优先安排信贷资金，拓宽信贷抵押担保物范围，适度给予利率优惠。对符合政策、前景较好、产权明晰的民办养老机构给予信贷支持。支持养老机构通过引入投资基金、上市融资等方式筹集资金用于养老服务设施建设。探索开展老年人住房反向抵押业务工作试点。

　　建立专项发展基金。研究建立市和江阴、宜兴两市（县）养老服务业专项发展基金，为养老机构及其它为老服务实体提供债券融资、融资补贴、贷款贴息、风险补偿等，促进更多信贷资金和社会资金投向养老服务业。

　　保护投资者权益。保护养老服务的投资者和经营单位合法权益、合理回报。对民办非营利性养老机构自建产权用房、租赁改造等资产要明确产权归属。对营利性社会办养老机构，按“谁出资，谁所有”的原则，产权归投资者所有。对民办非营利性养老机构有收支结余的，允许提取一定比例用于奖励举办人。

　　18.优化养老服务价格政策。按照既补偿服务成本、又利于养老机构可持续发展、兼顾老年人经济承受能力的原则，建立科学合理的养老服务定价机制。除由政府主办且经营的养老机构实行政府定价和政府指导价外，其他养老机构实行市场定价，从而更好地激发养老行业运行活力。各养老机构要实行价格公示制度，接受物价、民政部门监督；要听取入住老年人及代理人的意见，合理收取费用。公办公营养老机构一般应当低于同类型民办养老机构收费标准，保障经济困难老人养老需求。到 2015 年，形成新的定价机制。

　　19.建立养老服务评估制度和行业标准。

　　加快建立评估制度。建立养老机构等级评定、老年人身体能力等评估标准。采取政府购买服务的方式，引入第三方组织开展评估。综合利用评估结果，并与政府购买服务、等级评定、专项补贴、奖惩制度有机结合。到 2020 年，全面建立科学合理、运转高效的长效评估机制，实现养老服务评估科学化、常态化和专业化。

　　建立健全行业标准。由行业协会推动我市行业服务标准建设，逐步健全和完善养老机构、社区托老机构、居家养老机构、智慧养老信息管理系统行业标准体系，到 2020 年，逐步形成以国家标准、行业标准和地方标准为主体、企业标准和联盟标准为补充、覆盖养老服务主要环节的标准体系。涉老行业协会要积极组织并引导相关单位申报国家标准、行业标准和省级标准，将无锡标准努力上升为省标、国标。

　　20.完善老年人优待政策。依据全国老龄办、国家民政部等部委最近出台的老年人优待政策，围绕政务服务、交通出行、文体休闲、卫生保健、商业服务等方面，由市老龄委制定出台无锡市老年人优待配套政策，并于 2015 年颁布施行。

　　四、工作要求

　　21.加强组织领导。各级政府和部门要将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，列入幸福民生工程建设重要内容和议事日程，加大养老事业财政投入力度。建立市、市（县）区两级社会养老服务体系建设领导小组（办公室设在民政局），形成政府领导牵头负责，民政、发改协调推动，财政、卫生、人社、国土、规划、建设、住保房管、市政、国税、地税、工商、公安、消防、物价、质监、金融、教育、统计、经信、商务、旅游、文广新、体育、编办、农委、法制、民防、残联和老龄等多部门共同参与的工作格局。领导小组要定期分析养老服务业发展情况和存在的问题，研究相关政策措施，强化管理服务职能。各相关部门要落实分工、各司其职，紧密合作、齐抓共管，形成整体推进的合力。

　　22.加强社会宣传。利用宣传主渠道，大力宣传健康老龄化、积极老龄化的理念，倡导科学、文明、健康的生活方式。通过社区宣传、新闻媒体、文艺作品等大力弘扬中华民族的传统美德，广泛宣传敬老、养老、爱老、助老、孝老传统美德和养老服务先进典型，强化全社会积极应对人口老龄化的观念，营造全社会关心关爱老年人的氛围，形成具有无锡特色的现代和谐的养老文化，让无锡所有老年人都能老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。

　　23.  加强督促检查。各市（县）、区政府要加强对发展养老服务业工作的督促检查，加大工作绩效考核力度，主要指标实行月报制度，确保各项目标任务按省、市政府确定的时间表、路线图落实到位。有关部门要根据分工制定具体措施，积极推进，确保各项目标任务落到实处。

　　各市（县）区人民政府、各有关部门要根据本意见精神，制定实施方案或实施细则。市政府将适时组织专项督查，并将结果作为对所在地区和部门综合考核评价的重要依据。

 

　　 无锡市人民政府

　　2014 年 10 月 24 日